การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM)

การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management หรือ NPM)

รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ (New Public Administration หรือ NPA) หมายถึง แนวคิดใหม่ทางการบริหารรัฐกิจที่เน้น ความเป็นธรรมในสังคม (Social Equity) การยอมรับค่านิยม (Value) และการเปลี่ยนแปลงแสวงหาสิ่งที่ดีกว่าในรูปแบบมีความยืดหยุ่น (Change)

การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management หรือ NPM) คือ แนวคิดใหม่ทางการบริหารรัฐกิจที่เน้นการนำเอาแนวคิดและแนวปฏิบัติของการจัดการในภาคธุรกิจมาปรับใช้ในองค์การภาครัฐ นอกจากนี้ยังพบว่าการจัดการภาครัฐแนวใหม่ถือเป็นแนวทางสำคัญต่อการปฏิรูประบบราชการไทยในปัจจุบัน ซึ่งส่งผลให้ระบบราชการไทยต้องปรับตัวอย่างมากในระยะเวลาอันรวดเร็วให้ทันกับกระแสโลกาภิวัตน์และแรงกดดันจากกระแสการปฏิรูประบบราชการของต่างประเทศ

การพัฒนาแนวคิดของรัฐประศาสนศาสตร์นับจากปลายศตวรรษที่ 19 เป็นต้นมา จะเห็นได้ว่ามีการเปลี่ยนแปลงมาโดยตลอดตามบริบททางด้านเศรษฐกิจ การเมือง และสังคม เช่น เกิดทัศนะที่มองการบริหารรัฐกิจว่าควรยึดหลักต่างๆ อาทิ หลักการแยกการเมืองออกจากการบริหาร หลักการจัดองค์กรแบบราชการ หรือหลักวิทยาศาสตร์การจัดการ มาจวบจนถึงหลักการบริหารการจัดการที่เป็นหลักสากล สิ่งเหล่านี้ล้วนถูกท้าทายมาอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะประเด็นของการขาดเอกลักษณ์ของรัฐประศาสนศาสตร์ ซึ่งจะเห็นได้จากผลงานชิ้นสำคัญของ Herbert Simon ในงานที่มีชื่อว่า “Administrative Behavior” ในปี 1946 ซึ่งส่งผลกระทบต่อวงวิชาการทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์อย่างมาก และทำให้นักวิชาการทางด้านนี้เสื่อมความศรัทธาลงในประเด็นเรื่องความถูกต้องและความเหมาะสมต่อแนวคิดทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์แบบดั้งเดิม

การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management หรือ NPM) มีมุมมองที่ตั้งอยู่บนฐานคติว่า การจัดการภาคราชการที่อาศัยรูปแบบองค์การแบบระบบราชการ (Bureaucracy) ไม่มีความเหมาะสมที่จะนำมาใช้เป็นรูปแบบของภาคราชการในอนาคตอีกต่อไปแล้ว ในขณะเดียวกันในโลกของนักปฏิบัติปัจจุบัน ในหลายประเทศกำลังดำเนินการปฏิรูประบบราชการตามแนวกระแสใหม่ของ paradigm ใหม่ของการปกครองแบบประชาธิปไตย เพราะมีปัจจัยต่างๆ ที่ส่งผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงในด้านกระบวนทัศน์ของการบริหารปกครองดังกล่าว ได้แก่ สภาพการแข่งขันระหว่างประเทศและโลกาภิวัตน์ วิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจ กระแสอนุรักษ์นิยม การต่อต้านรัฐบาลและการกระจายอำนาจ ความสำเร็จของระบบเศรษฐกิจเสรี และความล้มเหลวของระบบวางแผนและควบคุมเศรษฐกิจแบบรวมศูนย์อำนาจหรือระบบสังคมนิยม ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันของรัฐบาลและระบบราชการ ตลอดจนความเข้มแข็งและการเปลี่ยนแปลงของภาคธุรกิจเอกชน เป็นต้น

ในอีกด้านหนึ่งนั้น การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) ก็ได้กลายเป็นอีกหนึ่งทางเลือกที่เกิดขึ้นตามมาจากแรงผลักดันของโลกาภิวัตน์ (Globalization) ที่ปรารถนาให้ระบบราชการต้องมีการปรับตัว เนื่องจากระบบราชการขนาดใหญ่ (Big Government) แบบเดิมๆ นั้นจำเป็นต้องใช้งบประมาณจำนวนมหาศาลในการหล่อเลี้ยงระบบ  แต่ในอีกด้านหนึ่งกลับพบว่าระบบราชการกลับขาดประสิทธิภาพในการตอบสนองความต้องการของประชาชน อีกทั้งยังก่อให้เกิดปัญหาทางด้านการคลังตามมาด้วยเช่นกัน ซึ่งแนวความคิดทางด้านการจัดการภาครัฐแนวใหม่นั้นก็ได้นำเอาเทคนิควิธีการมากมายขององค์กรภาคเอกชนเข้ามาปรับใช้  โดยให้ความสำคัญต่อสัมฤทธิผลของการบริหารจัดการ และความรับผิดชอบต่อผลงานของผู้บริหาร อีกทั้งมีการกำหนดวัตถุประสงค์ขององค์การและเป้าหมายของแต่ละบุคคลอย่างชัดเจนในรูปตัวชี้วัดผลงาน (Key Performance Indicators : KPI) เพื่อทำการตรวจสอบและวัดผลสำเร็จและให้รางวัลตอบแทนตามผลงาน ในขณะเดียวกันจะพยายามให้ความมีอิสระและยืดหยุ่นทางด้านการบริหารจัดการ โดยเฉพาะเรื่องของรูปแบบการจัดโครงสร้างองค์กรและการใช้ทรัพยากรทางการเงินและบุคลากร

รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ (New Public Administration หรือ NPA) มีลักษณะสำคัญ กล่าวคือ รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่สนใจต่อการสร้างตัวแบบความคิดที่เน้นการผสมผสานองค์ความรู้อันหลากหลายทั้งในด้านการเมืองและการบริหาร เพื่อพัฒนาองค์การแบบใหม่ที่ไม่เป็นอำนาจนิยม แต่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากขึ้นในกิจกรรมภาครัฐมากขึ้น นัยหนึ่งนี้จึงเป็นการกระจายอำนาจการตัดสินใจจากรัฐไปสู่ประชาชนมากขึ้น ขณะเดียวกันจึงทำให้ทราบถึงความต้องการอันแท้จริงของประชาชนมากขึ้น แม้นักรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ยอมรับว่าการจัดองค์การแบบนี้อาจมีผลเสียต่อประสิทธิภาพและไม่เป็นการประหยัดก็ตาม แต่ก็คุ้มค่าเมื่อมองในแง่การปรับตัวและความยืดหยุ่นของระบบราชการเพื่อ “ตอบสนอง” เอาใจใส่ประชาชนผู้รับบริการมากขึ้น และโดยเฉพาะอย่างยิ่งเป็นการส่งเสริมต่อความเป็นธรรมทางสังคมในการให้บริการสาธารณะ

กล่าวโดยสรุป กรอบแนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่นั้นมีค่านิยมที่สำคัญ คือ การผลักดันให้ระบบบริหารราชการนั้นสามารถที่จะสร้างความเท่าเทียมในสังคมขึ้นได้ ซึ่งมีหลักการบริหารแบบประชาธิปไตยเป็นฐานรองรับอยู่ อีกทั้งยังเป็นอีกแนวทางหนึ่งที่พยายามแก้ไขด้านวิกฤตเอกลักษณ์ทางรัฐประศาสนศาสตร์อีกด้วย โดยการพยายามสร้างทฤษฎีแนวความคิดให้เป็นของตัวเอง แม้ว่าจะมีการหยิบยืมทฤษฎีต่างๆ จากสาขาวิชาอื่นๆ มาบ้างก็ตาม อย่างไรก็ดี รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ยังคงเป็นหนึ่งในแนวคิดและแนวทางที่พยายามผลักดันให้เกิดการปฏิรูประบบราชการ โดยต้องคำนึงถึงค่านิยมที่ปรากฏอยู่ในข้อเท็จจริงทางสังคมด้วย ซึ่งทำให้องค์ความรู้ทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์นั้นมีความสมจริงมากขึ้นต่อการนำไปปรับใช้

การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management หรือ NPM) มีมุมมองที่ตั้งอยู่บนฐานคติว่า การจัดการภาคราชการที่อาศัยรูปแบบองค์การแบบระบบราชการ (Bureaucracy) ไม่มีความเหมาะสมที่จะนำมาใช้เป็นรูปแบบของภาคราชการในอนาคตอีกต่อไปแล้ว ในขณะเดียวกันในโลกของนักปฏิบัติปัจจุบัน ในหลายประเทศกำลังดำเนินการปฏิรูประบบราชการตามแนวกระแสใหม่ของ paradigm ใหม่ของการปกครองแบบประชาธิปไตย เพราะมีปัจจัยต่างๆ ที่ส่งผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงในด้านกระบวนทัศน์ของการบริหารปกครองดังกล่าว ได้แก่ สภาพการแข่งขันระหว่างประเทศและโลกาภิวัตน์ วิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจ กระแสอนุรักษ์นิยม การต่อต้านรัฐบาลและการกระจายอำนาจ ความสำเร็จของระบบเศรษฐกิจเสรี และความล้มเหลวของระบบวางแผนและควบคุมเศรษฐกิจแบบรวมศูนย์อำนาจหรือระบบสังคมนิยม ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันของรัฐบาลและระบบราชการ ตลอดจนความเข้มแข็งและการเปลี่ยนแปลงของภาคธุรกิจเอกชน เป็นต้น

การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management หรือ NPM) ให้ความสำคัญต่อสัมฤทธิผลของการบริหารจัดการ และความรับผิดชอบต่อผลงานของผู้บริหาร โดยจะมีการกำหนดวัตถุประสงค์ขององค์การและเป้าหมายของแต่ละบุคคลอย่างชัดเจนในรูปตัวชี้วัดผลงาน (Key Performance Indicators : KPI) เพื่อทำการตรวจสอบและวัดผลสำเร็จและให้รางวัลตอบแทนตามผลงาน ในขณะเดียวกันจะพยายามให้ความมีอิสระและยืดหยุ่นทางด้านการบริหารจัดการ โดยเฉพาะเรื่องของรูปแบบการจัดโครงสร้างองค์กรและการใช้ทรัพยากรทางการเงินและบุคลากร นอกจากนี้ยังพยายามเปลี่ยนแปลงบทบาทหน้าที่ของรัฐบาลและระบบราชการจากเดิมที่เป็นผู้ปฏิบัติ และดำเนินงานเองโดยตรงไปสู่การเป็นผู้กำกับ ช่วยเหลือ ร่วมมือ สนับสนุนและส่งเสริมให้กลไกตลาด ภาคเอกชน องค์กรประชาสังคม ชุมชน และประชาชนสามารถเข้ามาเป็นผู้ดำเนินการแทน อันจะนำไปสู่การโอนถ่ายภารกิจ รวมทั้งการลดขนาดและจำกัดบทบาทหน้าที่ของภาครัฐให้เล็กลงในท้ายที่สุด

การควบคุมและลดขนาดของภาครัฐให้เล็กลง (State Minimalism) การแปรรูปกิจการของรัฐให้เป็นเอกชน (Privatization) การผ่อนคลายการควบคุม (Deregulation) การทำให้ถูกต้องตามกฎหมาย (Legalization) เป็นต้น

การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management หรือ NPM) ชี้ให้เห็นถึงความไม่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการบริหารราชการ อันเนื่องมาจากการขาดความคล่องตัวทางการบริหารจัดการ มุ่งเน้นให้ความสำคัญกับปัจจัยนำเข้า (Input) และกฎระเบียบ โดยพยายามหันมาให้ความสำคัญต่อการสร้างตัวชี้วัดผลสำเร็จของการบริหารจัดการ ทั้งในแง่ผลผลิต (Output) และผลลัพธ์ (Outcome) ตลอดจนการสร้างความพึงพอใจในคุณภาพของการให้บริการประชาชนรวมทั้งนำเอาเทคนิควิธีการบริหารจัดการของภาคธุรกิจเอกชนที่ประสบความสำเร็จมาประยุกต์ใช้ในการบริหารงานของรัฐ อาทิเช่น การบริหารเชิงกลยุทธ์ (Strategic Management) การบริหารคุณภาพโดยรวม (Total Quality Management - TQM) การรื้อปรับระบบ (Reengineering) การจ่ายรางวัลค่าตอบแทนตามผลงาน (Performance-Related Pay) การตรวจสอบผลการดำเนินงาน (Performance Auditing) และระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ (Information Technology) เป็นต้น

การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management หรือ NPM) มีเป้าหมายในเรื่องของความพยายามที่จะเปลี่ยนแปลงกระบวนทัศน์ของการบริหารการปกครองไปจากเดิม โดยพยายามลดบทบาทและจำกัดขนาดของรัฐบาล เช่น การโอนถ่ายไปสู่ระบบตลาดและภาคธุรกิจเอกชน การปรับปรุงระบบการบริหารจัดการให้มีความทันสมัย การจัดตั้งองค์กรบริหารอิสระหรือองค์กรมหาชน การกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น และการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมโดยตรง การเสริมสร้างบทบาทของชุมชนและองค์กรอาสาสมัครที่ไม่มุ่งแสวงหากำไร เป็นต้น

นอกจากนี้ยังพยายามเปลี่ยนแปลงบทบาทหน้าที่ของรัฐบาลและระบบราชการจากเดิมที่เป็นผู้ปฏิบัติ และดำเนินงานเองโดยตรงไปสู่การเป็นผู้กำกับ ช่วยเหลือ ร่วมมือ สนับสนุนและส่งเสริมให้กลไกตลาด ภาคเอกชน องค์กรประชาสังคม ชุมชน และประชาชนสามารถเข้ามาเป็นผู้ดำเนินการแทน อันจะนำไปสู่การโอนถ่ายภารกิจ การควบคุมและลดขนาดของภาครัฐให้เล็กลง (State Minimalism) การแปรรูปกิจการของรัฐให้เป็นเอกชน (Privatization) การผ่อนคลายการควบคุม (Deregulation) การทำให้ถูกต้องตามกฎหมาย (Legalization) รวมทั้งการลดขนาดและจำกัดบทบาทหน้าที่ของภาครัฐให้เล็กลงในท้ายที่สุด

ดังนั้น หากจะกล่าวโดยสรุปถึงการจัดการภาครัฐแนวใหม่นั้นก็จะเห็นว่า กรอบแนวความคิดนี้มีความโดดเด่นอย่างมากในแง่การใช้เครื่องมือมากมายที่สามารถนำมาปรับใช้ในระบบบริหารจัดการภาครัฐให้เกิดการเปลี่ยนแปลงขึ้นอย่างรวดเร็วภายในระยะเวลาอันสั้นได้ เพราะเครื่องมือที่นำมาจากหลักการจัดการภาคเอกชนนั้นส่วนใหญ่ต่างก็มุ่งเน้นการสร้างการเปลี่ยนแปลงภายในองค์กรภายในระยะเวลาที่รวดเร็วทันการณ์กับการแข่งขันต่อฝ่ายตรงข้ามหรือคู่แข่งในตลาด แต่อย่างไรก็ดี แม้ว่าหลักการดังกล่าวนี้จะมีข้อดีอยู่ก็ตาม ในอีกด้านหนึ่งกลับพบว่าด้วยหลักการที่ต้องการสร้างความรวดเร็วในการทำงานกลับเอื้อให้เกิดช่องว่างของความอยุติธรรมขึ้นได้ โดยเฉพาะการให้ความสำคัญกับผู้นำมากจนเกินไป ซึ่งอาจส่งผลให้ผู้นำกลายเป็นทรราชในองค์กรได้ในท้ายสุด เพราะฉะนั้นการพิจารณาถึงกรอบแนวความคิดนี้จึงมิอาจมองเห็นด้านดีได้เพียงอย่างเดียวเท่านั้นจำเป็นต้องพิจารณาถึงผลเสียในด้านตรงข้ามควบคู่กันไปด้วย